Türkiye planlama sisteminde ve konut projesi geliştirme sürecinde işlem maliyetleri

Abstract

Türkiye planlama sistemi ve uygulaması, 1950'li yıllarda başlayan hızlı kentleşme süreci sonucunda ortaya çıkan kentsel sorunların çözümü konusunda yetersiz kalmıştır. Planlı arsa üretimi, hem sanayi ve turizm gibi yatırım projeleri hem de konut alanlarındaki talepleri karşılayamamıştır. 2000 yılından sonra, arsa üretim sürecinde yaşanan sorunların aşılması amacıyla merkezi yönetime bağlı çok sayıda kuruluş, özel kanunlarla yetkilendirilmiştir. Ancak ulusal kalkınma planlaması ile ilişkilendirilmiş bir mekânsal planlama sisteminin ve stratejilerinin oluşturulamaması, planlama sisteminde parçacıl uygulamaların varlığı ve yetki karmaşası, aynı mekânsal düzeyde birden fazla planlama otoritesinin var olması gibi sorunlar ortaya çıkmıştır (Bayındırlık ve İskân Bakanlığı 2009). 2000 sonrası yapılan düzenlemelerin, planlama sisteminde karmaşaya neden olduğu belirtilirken yatırım ortamının iyileştirilmesi sürecinde ise hızlanmaya neden olduğu görülmektedir (Dünya Bankası, 2010). 2000 yılı sonrasında yasal düzenlemeler ile 3194 sayılı İmar Kanunu'nda kapsamlı bir değişiklik yapılmamış ancak Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu, Orman Kanunu, Kıyı Kanunu, Mera Kanunu gibi kanunlardaki değişikliklerle planlama sistemi yeniden yapılandırılmıştır. Yapılan düzenlemeler sonucu, bir taraftan çevre düzeni planları yapılarak planlı gelişmenin sağlanması hedeflenirken bir yandan da proje bazlı gelişme teşvik edilmiştir. Yasal düzenlemeler ile proje bazlı ve takdir yetkisine dayalı bir planlama sisteminde görülebilecek esneklikte planlar ile proje geliştirme sürecinin hızlanması amaçlanırken, bir yandan da plana dayalı hiyerarşik sistemin temelinde değişiklik yapılmamıştır. Bu çalışmanın amacı, 2000 yılı sonrasında yasal ve kurumsal yapıda yapılan düzenlemelerin Türkiye planlama sistemindeki ve özel olarak da konut projesi geliştirme sürecindeki işlem maliyetlerine etkilerini, yeni kurumsal iktisat teorisi çerçevesinde incelemektir. Yeni kurumsal iktisat ve işlem maliyetleri teorileri sosyoloji, siyaset bilimi, organizasyon teorileri, sözleşme hukuku, iş stratejileri ve pazarlama gibi klasik iktisat teorilerinin yetersiz kaldığı alanlarda yapılan çalışmalarda kullanılmıştır. Sosyal bilimler çalışmalarında kullanılan bir yöntem olarak planlama literatüründe özellikle 1990'lı yıllardan itibaren sıklıkla kullanılmaya başlanmıştır. Tez çalışması kapsamında üç temel varsayım ile soruların yanıtlanması hedeflenmektedir. 1. Türkiye planlama sisteminin kurumsal yapısı belirsizliklere neden olmaktadır. Belirsizliğin artması işlem maliyetlerinin artışına neden olur. Türkiye planlama sisteminde farklı ölçek ve türde planların varlığı konut projesi geliştirme sürecini nasıl etkilemektedir? 2. Konut projelerinde ölçek büyüdükçe işlem maliyetleri artar. Kurumsal ve yasal yapıda yapılan değişiklikler ile oluşan planlama sistemi büyük ölçekli projelerin üretilmesine avantaj sağlamakta mıdır? 3. Konut projelerinde kamu ortaklığı işlem maliyetlerini azaltır. TOKİ tarafından üretilen konut projelerinin planlama sürecinde işlem maliyetleri nasıl değişmiştir? Bu sorulara ilişkin tezin üç ana hipotezi bulunmaktadır; • Türkiye planlama sisteminde farklı ölçek ve türde planların varlığı konut projesi geliştirme sürecinde belirsizliği artırarak işlem maliyetlerinin artmasına neden olmaktadır. • Kurumsal ve yasal yapıda yapılan değişiklikler ile oluşan planlama sistemi büyük ölçekli projelerin üretilmesine avantaj sağlamaktadır. Büyük ölçekli konut projeleri küçük ölçekli projelere göre işlem maliyetleri açısından daha avantajlıdır. • TOKİ tarafından üretilen konut projelerinin planlama sürecinde işlem maliyetleri azaltılarak avantaj sağlanmıştır. Sorulara yanıt bulabilmek ve hipotezleri test edebilmek amacıyla kurumsal analiz ve işlem maliyetleri analizi kullanılmıştır. Bu analizler makro ve mikro ölçekte ele alınmıştır. Makro ölçekte planlama sürecinin kurumsal analizi ve işlem maliyetleri analizi, mikro ölçekte ise konut projesi geliştirme sürecinin işlem maliyetleri analizi yapılmıştır. Yapılan analizler sonucunda, Türkiye planlama sisteminde farklı ölçek ve türde planların varlığının, konut projesi geliştirme sürecinde belirsizliği artırarak işlem maliyetlerinin artmasına neden olduğu tespit edilerek hipotez kısmen doğrulanmıştır. Ancak özel planlama yetkileri ile hazırlanan imar planlarında verilen yetkilerle, söz konusu planlar için belirsizlikler azaltılarak işlem maliyetleri düşürülmüştür. Bu anlamda hipotez doğru olmamaktadır. Yapılan analiz sonucunda, imar planı yapım sürecinde idari sınırların değişim sıklığı, yetkili kurum sayısındaki artış, planlama alanı büyüklüğünün artışı ve mülkiyet deseninin karmaşıklık durumunun işlem maliyetlerini artırdığı belirlenmiştir. Merkezi idare organlarına verilen yetkiler ile bu belirsizlikler azaltılmıştır. Mülkiyet deseninin basitleştirilmesine yönelik farklı plan türlerinde ilgili kurumlara verilen yetkilerin, büyük ölçekli proje geliştirilmesine imkân verecek büyüklükte arazi üretilmesini sağladığı görülmüştür. Büyük ölçekli konut projelerinde, özel plan türleri dışındaki alanlarda, çoklu mülkiyet yapısı başta olmak üzere, belirsizliklerin giderilmediği görülmektedir. Bu anlamda hipotez doğrulanmamıştır. Ancak özel amaçlı imar planlarının bulunduğu alanlarda, büyük ölçekli projelerin üretilmesine avantaj sağlanmaktadır. Konut projelerinde, "kamu ortaklığı işlem maliyetlerini azaltmaktadır" varsayımının planlama süreci ile birlikte süreç ele alındığında doğru olduğu görülmüştür. Ancak örnek olarak ele alınan, Bizimevler 4 projesi ile Bizimevler 7 projeleri karşılaştırıldığında, Emlak Konut ile yapılan sözleşmenin hazırlanması, denetimi ve işlemlerinin yürütülmesi için müzakere maliyetlerinin oluştuğu görülmektedir. Malikler ile ya da proje ortakları ile sorun yaşanmadığı durumda, TOKİ ile ortak proje geliştirmenin avantajlı olmadığı görülmüştür.