İmar planı değişikliklerinin yasal, mekânsal ve kentsel rant perspektifinden incelenmesi: İstanbul örneği

Abstract

Dünya genelinde planlama sistemleri planlarda kesinliği amaçlayan plan bazlı sistem (Kıta Avrupa/Amerikan modeli) ve planlarda esnekliği öncüleyen proje bazlı sistem (İngiliz modeli) olarak ikiye ayrılmaktadır. Ülkelerin hukuksal ve tarihi geçmişleri planlama sistemlerinin farklılaşmasında belirleyici rol oynamıştır. Örneğin, proje bazlı sistemin vakaya göre oluşu ve planlama otoritelerine geniş takdir yetkiler sunması, İngiliz hukuk sisteminin; plan bazlı sistemde ise, planların esneklik ve takdir yetkisine olanak tanımaması Kıta Avrupa hukuk sisteminin bir sonucudur. Proje bazlı sistem, İngiltere, İrlanda, Yeni Zelanda gibi ülkeler tarafından uygulanmakta iken; plan bazlı sistem ise Almanya, İtalya, İspanya ve birçok Avrupa ülkesi tarafından uygulanan planlama sistemidir. Japonya, Hong Kong gibi ülkeler ise plan bazlı sistemin yasal bağlayıcı yönüyle, proje bazlı sistemin uzlaşmacı yönünü sentezleyerek "hibrit" planlama sistemi benimsemiştir. Son zamanlarda yapılan akademik çalışmalar plan bazlı sistemi benimseyen ülkelerin ve proje bazlı sistemi benimseyen ülkelerin planlama sistemleri açısından bir diğerine doğru hibritleşme eğiliminde olduklarını ortaya koymaktadır. Proje bazlı sistemin uygulandığı ülkeler, planlama sisteminin çok esnek olmasından ve yasal bağlayıcılığı olmamasını eleştirerek, planlarda esneklik alanının daraltılmasına yönelik yaklaşımlar benimserken, plan bazlı sistemin uygulandığı ülkeler ise planlama sisteminin katılığını ve takdir yetkisine olanak tanımamasını eleştirerek, kentlerdeki dinamik gelişmeler karşısında planları esneklik sağlayacak politikalar geliştirmektedir. Teoride plan bazlı sistem olarak bilinen Türk planlama sistemi ise uygulamada proje bazlı sisteme geçiş sürecindedir. Planlama yetkisinin yerel otoritelerden merkezi yönetim birimlerine kadar geniş bir yelpazede dağılmış olması bu hibritleşme sürecini hızlandırmaktadır. Öte yandan plan değişikliği prosedürünün kolaylaştırılması, plan değişikliğinin ve özel amaçlı planlarının sayıca artması ve bu araçların sık uygulanması söz konusu hibritleşmeyi artıran diğer başlıca nedenlerdendir. Proje bazlı sistemin ve plan bazlı sistemin plan değişikliklerine yaklaşımları birbirinden farklıdır. Planların yasal olarak bağlayıcı olmadığı proje bazlı sistemde, genel stratejiyle uyumlu bulunan plan teklifleri, geniş takdir yetkileri ile donatılmış planlama otoritelerince onaylanmaktadır. Plan bazlı sistemde ise yasal bağlayıcı olan planların değiştirilmemesi esas olup, planlarda değişikliğin ancak zorunluluk hallerinde ve birtakım prosedürlerin yerine getirilmesiyle mümkün olabilmektedir. Bu sistemde esneklik ve takdir yetkisi oldukça sınırlı olsa da özellikle neo-liberal politikaların baskısıyla ivme kazanan kentlerin dinamik gelişimleri karşısında katı ve kesinlik içeren planlar yetersiz kalmakta ve birtakım parçacıl müdahale araçları ile planlara esneklik ve takdir yetkisine olanak sağlanmaya çalışılmaktadır. Plan bazlı sisteme esneklik sağlanmasında kullanılan en önemli parçacıl müdahale araçlarından biri plan değişiklikleridir. Proje bazlı sistemin esneklik temeli üzerine kurgulandığından dolayı planlara sonradan yapılan plan değişiklikleri sonucu oluşan negatif dışsallıkların bertaraf edilmesi, bu olumsuzluklara karşı plan teklifini sunanlara getirilen birtakım yükümlülükler aracılığıyla daha kolay olmakta iken, plan bazlı sistemin esnekliğe olanak tanımaması nedeniyle daha zor olmaktadır. Bununla birlikte plan bazlı sistemlerde proje bazlı pratikler gün geçtikçe daha yaygın hale gelmektedir. Proje bazlı pratikler, özellikle neo-liberal politikaların ortaya çıkardığı yatırım baskılarının planlama sistemine eklemlenmesinde uygulanmaktadır. Bu çalışmanın amacı, plan bazlı sistem içinde proje bazlı pratiklerin Türk planlama sistemine, kent mekânına ve kentsel ranta etkisini, İstanbul'da ki imar planı değişiklikleri üzerinden incelemektir. Çalışma alanı olarak neo-liberal politika etkilerinin en yoğun olarak görüldüğü, Türkiye'nin en büyük kenti olan İstanbul Metropoliten Alanı seçilmiştir. 2009-2018 yılları arasında İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisi tarafından onaylanmış 17.369 adet değişiklikleri konularına göre gruplandırılarak yarı yapılandırılmış görüşmeler ve mekânsal analizler yapılmıştır. Plan değişikliklerine ilişkin detaylar incelendiğinde yönetmelikte tanımlanan plan değişikliğine ilişkin konular kapsamına girmeyen plan değişikliklerinin yapıldığı tespit edilmiştir. Yönetmelikte plan değişikliğine ilişkin konular dört başlıkla sınırlandırılırken, tez kapsamında yapılan çalışmalarda ise uygulamada on iki farklı konuda plan değişikliğinin yapıldığı belirlenmiştir. Bu konu başlıklarından sehven yapılan hataların düzeltilmesi kapsamında olan plan değişiklikleri, uygulama işlemlerine yönelik plan değişiklikleri ve plan değişikliği prosedürü ile yapılması mümkün olmayan plan değişiklikleri tez kapsamı dışında bırakılmıştır. Çalışma sonuçları, plan değişikliklerinin, plan bazlı sistemin proje bazlı sisteme evrilmesinde kullanılan önemli bir araç olduğunu ve plan değişikliklerinin kamu kullanımına ayrılmış alanlarda daha çok yapıldığı ve plan değişikliklerinin MİA ve alt merkez ilçelerde yoğunlaştığı görülmekle birlikte, farklı plan değişikliği gruplarında mekânsal sonuçların farklılaştığını göstermektedir. Bu durumun sebebi merkez ve alt merkezdeki arazi değerlerinin yüksek olması, bu alanlarda yapılaşma baskılarının fazla olması ve bu ilçelerin erişilebilirlik değerlerinin yüksek olmasından kaynaklanmaktadır. Ayrıca plan değişikliklerinin daha çok özel sektör talepleri ile gerçekleştiği ve bu taleplerin erişilebilirlik değerlerinin yüksek olduğu MİA komşuluğunda bulunan ilçelerde yoğunlaştığı tespit edilmiştir. Piyasa temelli yapılan plan değişiklikleri yönetmelikte plan değişikliği amaç unsuru olan kamu yararı gerekçesinin tartışılmasına neden olmaktadır. Çalışma sonuçları, devlet tarafından kabul edilen kamu yararı uygulaması ile plancıların kabul ettiği kamu yararı arasında önemli bir fark olduğunu ortaya koymaktadır. Yerel plan değişikliklerinde, devletin uyguladığı kamu yararı uygulamalarında, devletin kamu yararı ideolojisini sermaye ve yatırımları destekleyecek şekilde veya tartışmalı olduğu düşünülen kararları meşrulaştırmak için kullandığı görülmektedir. Yine çalışma bulgularında yer alan plancıların görüşlerine göre değişiklikler incelendiğinde İstanbul'da yapılan plan değişikliklerinin %61,5'inin kamu yararına uymadığı ortaya çıkmaktadır. Öte yandan; plan değişiklikleri İstanbul Metropoliten Alan geneline yayılmış olsa da merkez ve ikincil merkez ilçelerde yoğunlaşmaktadır. Bu durumun bu ilçelerdeki arazi ve erişilebilirlik değerlerinin yüksek olmasından kaynaklandığı düşünülmektedir. Plan değişikliklerinin mekânsal davranışları incelendiğinde, plan değişikliklerinin E-5 Karayolu, TEM Otoyolu, Kennedy Caddesi, Şile Otobanı gibi ana ulaşım aksları etrafında, büyük ölçekli özel ve kamu yatırımlarının etraflarında kümelendikleri tespit edilmiştir. Bu durumda yine erişilebilirlik ve arazi değerlerinin yüksek olması ile açıklanabilir. Ek olarak, arazi fiyatları ile plan değişiklikleri arasında doğrudan bir ilişki bulunmaktadır. Ancak plan değişiklikleri her zaman arazide değer artışına neden olmamaktadır. Değerin değişmediği veya değerin azaldığı plan değişiklikleri de yapılmaktadır. İstanbul özelinde yapılan analizlerde, plan değişikliklerinin merkez, alt merkez ve çeper ilçelerin hepsinde arazi değerinin yüksek olduğu yerlerde yoğunlaştığı tespit edilmiştir. Mekânsal olarak arazi değerinin yüksek olduğu yerleri tercih eden plan değişiklikleri aynı zamanda arazideki değerin daha da çok artmasına neden olmaktadır. Sonuç olarak plan değişikliklerinin arazi fiyatları ile ilişkisine yönelik yapılan analizlerde, plan değişiklikleri ile arazi değerleri arasında çift yönlü pozitif bir ilişki olduğu saptanmıştır.

Planning systems around the world are divided into plan-based system (Continental European/American model) aiming at precision in plans and project-based system (British model) which pioneers flexibility in plans. Legal and historical backgrounds of countries have played a decisive role in the differentiation of planning systems. For example, the fact that the project-based system is case-by-case and offers wide discretion to the planning authorities is a result of the English legal system, and in the plan-based system the plans do not allow flexibility and discretion is a result of the Continental European legal system. While the project-based system is being implemented by countries such as England, Ireland and New Zealand; the plan-based system is being implemented by Germany, Italy, Spain and many European countries. Countries such as Japan and Hong Kong have adopted the "hybrid" planning system by synthesizing the legally binding aspect of the plan-based system and the conciliatory aspect of the project-based system. Recent academic studies reveal that the countries adopting the plan-based system and the countries adopting the project-based system tend to hybridize towards one another in terms of their planning systems. While the countries which the project-based system is implemented, criticize the planning system as being too flexible and not legally binding, adopt approaches to narrow the area of flexibility in the plans, the countries which the plan-based system is implemented, criticize the rigidity of the planning system and that it does not allow discretion, and develop policies that will provide flexibility in plans in the face of dynamic developments in cities. The Turkish planning system, known as a plan-based system in theory, is in the process of transitioning to a project-based system in practice. The fact that the planning authority is distributed in a wide range from local authorities to central government units accelerates this hybridization process. On the other hand, the facilitation of the plan change procedure, the increase in the number of plan change and special aimed plans, and the frequent application of these tools are the other main reasons that increase this hybridization. The approaches of the project-based system and the plan-based system to plan changes are different from each other. In the project-based system, which the plans are not legally binding, the plan proposals that are compatible with the general strategy are approved by the planning authorities equipped with wide discretionary powers. In the plan-based system, it is essential that the legally binding plans are not changed. Changes in plans can only be made in cases of necessity and by following certain procedures. Although flexibility and discretion are quite limited in this system, strict and precise plans are insufficient, especially in the face of the dynamic developments of cities that have gained momentum under the pressure of neo-liberal policies. Thus, it is tried to allow flexibility and discretion in plans with some partial intervention tools. One of the most important partial intervention tools used to provide flexibility to the plan-based system is plan changes. Since the project-based system is built on the basis of flexibility, it is easier to eliminate the negative externalities that occur as a result of subsequent plan changes to the plans through certain obligations imposed on those who propose the plan against these negativities, but it is more difficult in plan based system because of the not allowing flexibility. However, project-based practices in plan-based systems are becoming more common day by day. Project-based practices are especially applied in the integration of investment pressures created by neoliberal policies into the planning system. The aim of this study is to examine the effect of project-based practices within the plan-based system on the Turkish planning system, urban space and urban rent, through the plan changes in Istanbul. As the study area, Istanbul Metropolitan Area, the largest city in Turkey, where the effects of neo-liberal policy are most intense, is chosen. Between 2009 and 2018, 17,369 changes approved by the Istanbul Metropolitan Municipality Council are grouped according to their subjects, and semi-structured interviews and spatial analysis are made. When the details of the plan changes were examined, it was determined that the plan changes were made that are not included in the scope of the issues related to the plan change defined in the regulation. While the subjects related to plan change in the regulation are limited to four titles, it was determined that in the studies conducted within the scope of the thesis, plan changes were made in twelve different subjects in practice. Among these topics, plan changes that are within the scope of correcting mistakes made inadvertently, plan changes for implementation processes and plan changes that cannot be made with the plan change procedure are excluded from the scope of the thesis. The results of the study show that the plan changes are an important tool used in the evolution of the plan-based system to the project-based system, and although it is seen that the plan changes are mostly made in the areas reserved for public use and the plan changes are concentrated in the CBD and sub-central districts, the spatial results differ in different plan change groups. The reason for this situation is that the land values in the center and sub-center are high, there are construction pressures in these areas and the accessibility values of these districts are high. In addition, it has been determined that the plan changes are mostly realized with the demands of the private sector and these demands are concentrated in the districts in the neighborhood of the CBD, where the accessibility values are high. Market-based plan changes lead to discussion of the public interest justification, which is the aim element of the plan change in the regulation. The results of the study reveal that there is a significant difference between the public interest practice accepted by the state and the public interest accepted by the planners. In the plan changes, in the public interest practices implemented by the state, it is seen that the state uses the public interest ideology in a way to support capital and investments or to legitimize decisions that are considered controversial. When the changes according to the opinions of the planners in the study findings are examined, it is revealed that 61,5% of the plan changes made in Istanbul do not comply with the public interest. Although the plan changes have spread throughout the Istanbul Metropolitan Area, they are concentrated in the central and secondary central districts. It is thought that this situation is due to the high land and accessibility values in these districts. When the spatial behavior of the plan changes is examined, it has been determined that the plan changes are clustered around the main transportation axes such as E-5 Highway, TEM Highway, Kennedy Caddesi, Şile Highway, and around large-scale private and public investments. In this case, it can be explained by accessibility and high land values. In addition, there is a direct relationship between land prices and plan changes. However, plan changes do not always cause an increase in the value of the land. Plan changes are also made where the land value does not change or decreases. In the analyzes made specifically for Istanbul, it has been determined that the plan changes are concentrated in the central, sub-central and peripheral districts where the land value is high. Plan changes that prefer places where the land value is high spatially also cause the value of the land to increase even more. As a result, in the analysis of the relationship between plan changes and land prices, it was determined that there was a positive bidirectional relationship between plan changes and land values.