Kentsel yenileme alanlarında arazi değer artışlarının kamuya kazandırılması için yöntem önerisi: Fikirtepe örneği

Abstract

Kentlerde, her geçen gün artan kentsel ihtiyaçları karşılayabilmek, mali kaynakların yetersizliği nedeniyle önemli bir konu haline gelmiştir. Bu nedenle, merkezi ve yerel yönetimler yeni mali kaynaklar oluşturma arayışlarına girmişlerdir. Arazinin değerinin kamu tarafından oluşturulduğu ve bu nedenle de yine kamu yararı için kullanılması gerektiği fikrinden yola çıkarak değer artışının kazanımına yönelik araçlar geliştirilmiştir. Değer artışının kamuya kazanımı, kamunun yaptığı kentsel yatırımdan ve plan kararlarından dolayı artan değerin kısmen veya tamamen kamu yararı için kullanılmasını ifade etmektedir. Diğer bir deyişle, mülk sahibinin bir etkisi olmadan, kamudan kaynaklı yatırım veya kararları içermektedir. Bu yöntem ile kentlerin ekonomik olarak sürdürülebilirliğinin sağlanması hedeflenmektedir. Planlama sistemleri esneklik ve kesinlik arasında ikilemde kalmaktadır. Her ülkenin sisteminde esneklik ve kesinlik bulunmakla birlikte dereceleri değişmektedir. Kesinlik özelliğinin ön planda olduğu sistemler düzenleyici planlama sistemleri olup, planlar yasal olarak bağlayıcı, kolay kolay değiştirilemeyen, kademelenmenin çerçevesinde hazırlanmaktadır. Esnekliğin ön planda olduğu ülkelerde ise takdire dayalı ve duruma göre karar verme yaklaşımı benimsenmiş olup, planlar yol gösterici nitelikte hazırlanmaktadır. Örneğin, İngiltere planlama sistemi takdire dayalı esnek özellikleri ile ön plana çıkarken, İspanya planlama sistemi kesinliğe dayalı bir sistemdir, Hollanda ise kesin planlama sistemi geleneğinden gelmekle birlikte son yıllarda esnek bir yaklaşımı benimsemiştir. Bu ülkelerde, uygulama yöntemleri farklı olsa da değer artışı kazanımında planlama anlaşmaları önemli bir araç olarak ön plana çıkmaktadır. Türkiye planlama sistemi ise teorik olarak kesinlik içermesine rağmen, uygulamada her geçen yıl esnek bir sisteme doğru ilerlemektedir. Türkiye'de değer artışının kamuya kazanımı için bazı araçlar bulunmaktadır. Bu araçların bir kısmı yasal kaynaklarda tanımlanırken, bir kısmı da plan ya da özel hukuk kuralları ile gerçekleşmektedir. 2000'li yıllardan itibaren kentsel yenileme uygulamalarının özellikle deprem riskinden dolayı hız kazanmasıyla, bu konuda yürürlüğe giren yasalarda artan bir esnekliğin şekillendiği görülmektedir. Kentsel yenileme uygulamaları, kentlerde önemli bir araç olmakla birlikte özellikle ekonomik yetersizlikler nedeniyle gerekli hız ve kapsamda yapılamamaktadır. Kentsel yenileme uygulamaları özellikle sosyal ve teknik altyapının yenilenmesinden dolayı önemli maliyetleri olan uygulamalar olup, bir taraftan da yeni plan kararlarının getirildiği alanlardır. Bu noktada, değer artışının kamuya kazanımı yaklaşımı, plan kararları ile artan değere karşılık olarak mülk sahiplerinin veya yüklenicilerin artan değeri kente katkı sunması yaklaşımı, kentsel yenileme alanlarında önemli olmaktadır. Türkiye'de kentsel yenileme uygulamalarını teşvik etmek için bir dizi politika, plan kararların ilave yapılaşma hakları getirilmekle birlikte değer artışının kamuya kazanımına ilişkin bütünleşik bir politika geliştirilmemiştir. Hatta imar mevzuatına eklenen değer artışı payından kentsel yenileme alanları da muaf tutulmuştur. Türkiye'de kentsel yenileme alanlarında, planlama sisteminin esnek veya kesin olmasına göre, değer artışı kazanımı araçlarını ve bu kazanımın aktörler arasındaki paylaşımının irdelendiği bu tez çalışmasında, Türkiye'de kentsel yenileme alanlarında artan değerin kamuya kazanımı için yöntem geliştirilmesi amaçlanmıştır. Bu çalışma için Fikirtepe kentsel yenileme alanı örneklem alan olarak seçilmiştir. Fikirtepe Kentsel Yenileme Alanındaki ilk planlama çalışmaları ıslah imar planlarıyla başlayıp, daha sonra, 2005 yılında Özel Proje Alanı ve 2013 yılında Riskli Alan ilan edilmesi ile devam etmiştir. Bu süreçten açıkça anlaşılacağı üzere, son on beş yıldır alanda düzenleyici planlama sisteminden uzak bir yaklaşım geliştirilmiştir. Fikirtepe kentsel yenileme alanında, esnekliğin ön planda olduğu takdire dayalı planlama yaklaşımı ile uygulama yapılmış olup, özellikle ilave yapılaşma hakları ile ön plana çıkmaktadır. Bu kapsamda değer artışının da yüksek olduğu bir kentsel yenileme uygulamasıdır. Ancak artan bu değerin kamuya kazanımı için sistemli bir politika geliştirilmeyip, plan notlarında getirilen hükümler ile değer artışının kamuya kazanımı hedeflenmiştir. Ancak, bu değer kazanımı yaklaşımı ile aktörler arasındaki dağılım irdelendiğinde değer artışının kamuya kazanımının, diğer aktörlere oranla az olduğu görülmektedir. Değer artışının kamuya kazanımını bir politika kapsamında yürütmek, günümüz kentlerinin ekonomisi ve özellikle kentsel yenileme uygulamalarının sürdürülebilirliğini sağlamak için önem arz etmektedir. Türkiye'de kentsel yenileme uygulamalarında gerek maliyetler, gerekse anlaşmalara ilişkin belirsizlikler uygulamaları olumsuz etkilemektedir. Türkiye'de kentsel yenileme uygulamalarının ekonomik olarak sürdürülebilirliğini sağlayabilmek için kamuya değer kazanımını artırmak gerektiği hipoteziyle başlayan bu çalışmada, uluslararası deneyimler ile Türkiye'de yaşanan kentsel yenileme sorunları birleştirildiğinde kamu hukukunda tanımlanacak Planlama Anlaşmaları çözüm olarak ön plana çıkmaktadır. Çalışma bulguları, ülkemizde kentsel yenileme ile ilgili son yasal düzenleme olan 6306 sayılı kanuna göre yapılan uygulamalarda, kanundan gelen muafiyetler ve teşvikler ile ilave yapılaşma hakları birleştiğinde, belirlenen sürede tamamlanan projelerde, değer artışının büyük payının mülk sahiplerine kaldığını göstermektedir. Bu noktada, konut arz ve talebinin yüksek olduğu kentsel yenileme projeleri tamamlandığında, mülk sahiplerinden alınacak iyileştirme vergisi ile kentsel yenileme uygulamalarının sürdürülebilirliği sağlanabilecektir. Değer artışı kazanımı kavramına yönelik önerileri yaklaşımının, kentsel alanlarda çok daha geniş bir çerçevede, kentsel yenileme dışında bütün diğer müdahale biçimlerini de içerecek bir şekilde geliştirilmesi gerekmektedir. Ancak, bu tez çalışmasında, tez sınırları da dikkate alınarak, öneri yaklaşım geniş bir çerçeve yerine, mevcutta var olan planlama sistemi dikkate alınarak sadece kentsel yenileme alanlarına yönelik önerilmektedir. Özellikle, İstanbul gibi deprem riski ile karşı karşıya olan kentlerde, kentsel yenileme uygulamaları ile kenti depreme dayanıklı hale getirmek önemli olmaktadır. Kentsel yenileme projelerinin içerdiği yüksek maliyetler hesaplandığında, değer artışının kazanımı politikası gerçekleştirmeden devletin bu projeleri sürdürülebilir bir şekilde yapması mümkün gözükmemektedir. Kentsel yenileme uygulamalarının bütün kente, sürdürülebilir şekilde yapabilmesinin en önemli araçlarından biri, değer artışının kazanımını politikası oluşturulmasıdır.

Meeting the ever-increasing needs in cities has become a major challenge due to the lack of financial resources. For this reason, both central and local governments have been in quest of generating new financial resources. Based on the idea that public investments help to increase land values and the increase in value should be utilized for public good, tools that particularly focus on capturing value were formulated. Public value capture refers to the partial or complete utilization of the value generated by public investments and plan decisions for public good. In other words, it pertains to public investments and decisions of public entities without any involvement of property owners. The aim of this method is to ensure the economic sustainability in cities. Planning systems are torn between flexibility and certainty. The level of flexibility and certainty in planning differs in each country. In regulatory planning systems, which provide increased certainty, plans are legally binding and hierarchical, and it is quite difficult to make changes in plans. On the other hand, in countries where flexibility is on the fore, a discretionary approach is adopted, decisions are made according to the circumstances, and plans are intended to provide guidance. While planning systems are looking for certainty in future construction, they try to create an accountable maneuver area especially for decision makers during the decision making phase. At this point, the degree of flexibility is extremely important in urban renewal practices, in terms of bringing new functions and / or building decisions to the city, interfering with the property and / or life of people. For instance, the planning system in the United Kingdom is famous for its discretionary characteristics, while the planning system in Spain is built on certainty. On the other hand, the Netherlands, which had a long-established regulatory planning system, has made a shift to a rather flexible planning approach in recent years. Although the planning systems in these three countries have different characteristics, planning agreements stand out as an important tool for public value capture. Public value capture refers to the capture of part (or all) of the value created by the efforts of public bodies as opposed to those of landowners. The fact that real estate values increase significantly through the development rights granted in urban renewal areas and decisions concerning infrastructure investment may mean that value capture capacity is high in urban renewal areas. In theory, the planning system in Turkey has a regulatory nature; however, when it comes to practice, there has been an increasing trend towards flexibility over time. In recent years, Turkey's planning system has adopted a decision-making approach based on fragments of cities rather than a consideration of a city as a whole, leading to an increasingly flexible and project-led practices. Planning has therefore become an implementation tool that can accommodate different and flexible applications according to market demands. In Turkey, several public value capture tools are used. Some of these tools are already defined in relevant regulations; however, some of them are performed by means of plans or as part of private law. Since 2000s, the level of flexibility has increased in the regulations enacted after the acceleration of urban renewal, which especially gained momentum due to the earthquake risk. Since this period, urban renewal projects have progressed through project-led approaches, developing a dynamic structure. Such approaches were also supported by legislation specific to urban renewal. In Turkey, most urban renewal practices has implemented by the Transformation Law for Areas at Risk of Natural Disaster (Law No. 6306), which came into effect in 2012. Despite being a critical tool in cities, urban renewal cannot be performed at the desired pace and scope especially due to financial restrictions. Urban renewal projects prove to be quite costly given the reconstruction of social and technical infrastructure. They also require the introduction of new planning decisions. At this point, public value capture, which entails property owners and developers contribute to the city in return for the increased value they enjoy, gains importance in urban renewal areas. In Turkey, the state aims to perform urban renewal in a quick and efficient manner through incentives provided with legal tools (particularly with Law No. 6306) and plan decisions. Therefore, policies that minimize value capture, thus surrendering public gain and encouraging the private sector, have been adopted. In Turkey, various policies, planning decisions and construction rights were introduced in order to encourage urban renewal; however, a holistic policy on land value capture has not been formulated. Furthermore, urban renewal areas were waived from the Development Charge, which was recently introduced in the planning regulation. This study examines the public value capture tools in urban renewal areas in Turkey and the distribution of the captured value between actors depending on the level of flexibility or certainty, and it aims to formulate a public value capture method for urban renewal areas in Turkey. For the purposes of this study, Fikirtepe urban renewal area was selected as a case study. The Fikirtepe urban renewal area lies on 131 hectares, is located within the boundaries of the Kadıköy district on the Anatolian side of Istanbul. The neighbourhood, which was settled under intensive migration from Anatolia after the late 1950s, emerged as one of the first squatter settlements on the Anatolian side. Planning activities in the Fikirtepe urban renewal area began with the Improvement Zoning plans. In 2005, the neighborhood was declared as a special project site, and in 2013, it was declared as an area prone to risk. The Ministry's subsequent detailed local plan for the risky area in Fikirtepe was approved in 2013. In the planning process actors adopted an approach that depended more on the plan notes than on legal regulations. This process clearly demonstrates that over the last 15 years, the planning approach in the neighborhood has been quite far from a regulatory planning system. In the Fikirtepe urban renewal area, a discretionary planning approach with a high level of flexibility was adopted, and it particularly stands out with the granting of increased construction rights. In addition, Fikirtepe is an urban renewal project with a quite high increase in value. However, a systematic public value capture policy was not formulated, and instead, plan notes were utilized to ensure to recuperate the value. In the plan notes, the public value capture tools were identified as infrastructure participation fees and land contributions. This indicates that landowners, who enjoy the greatest gain in urban renewal projects, did not actually contribute to public value capture. Besides, the findings of the study illustrate that public value capture only by means of plan notes is not sufficient and leads to uncertainties in the process. These uncertainties translate into increased economic risks in the project. When the distribution of the value captured with this method between actors is analyzed, it is apparent that other actors enjoy further benefit in comparison to public entities. Performing public value capture in scope of a policy proves to be critical to revive the economy in cities and to ensure the sustainability of urban renewal projects. In Turkey, the uncertainties in terms of costs and agreements have a negative impact on urban renewal projects. The state may generate income by public capturing value in urban renewal projects that pose a high value capture capacity. Each urban renewal area has a different value capture capacity; therefore, it is critical to identify under which circumstances the state will apply public value capture in urban renewal projects. To ensure that the state captures value in urban renewal areas, areas with a high housing demand and supply that are granted higher development rights may be considered. Indeed, the case of Fikirtepe is a testament to this situation. Another critical question pertains to the amount of public value capture if public value is captured in urban renewal areas. This depends on the value capture tools and the public value capture ratio set forth by the state. This study, which took off from the hypothesis that public value capture should be increased to ensure the economic sustainability of urban renewal projects in Turkey, scrutinizes international cases together with the common issues in urban renewal projects in Turkey, and it suggests that planning agreements that should be defined within the realm of public law may prove to be a solution. Also another solution tool could be the betterment tax. The income may be accumulated in a collective fund, and this fund may be utilised to support renewal areas with a low value capture capacity. The findings of the study indicate that property owners enjoy the major share of the value in urban renewal projects that are completed on time pursuant to the Law no. 6306, which is the latest regulation on urban renewal, as a consequence of the exemptions and incentives set forth in the law as well as the increased construction rights. At this point, collecting betterment tax from property owners may ensure the sustainability of urban renewal projects where a high housing demand and supply is usually involved. To achieve this, however, it is necessary to formulate a holistic public value capture policy for urban areas. The proposals approach for the concept of land value capture should be developed in a much wider framework in urban areas, including all other forms of intervention except urban renewal. However, in this study, taking into account the boundaries of the study, the proposal approach is suggested only for urban renewal areas, taking into account the existing planning system instead of a broad framework. Especially in cities like İstanbul that are prone to earthquake risk, urban renewal projects play a critical role in making the city earthquake resistant. When the high costs involved in urban renewal projects are considered, it is evident that public entities cannot sustain such projects unless they formulate a public value capture policy. Developing a value capture policy is one of the most critical tools in ensuring the sustainable implementation of urban renewal projects in the entire city.