Sınır Bölgelerinde Yönetim Süreçlerinin Dönüşümü: Sınır Ötesi İşbirlikleri Üzerinden Bir Okuma

Abstract

Küreselleşme süreci yirmi yılı aşkın bir süredir insan topluluklarının hayatını etkilemektedir. Ekonomik, sosyal ve politik hayatta hissedilebilir bir dönüşümün yaşandığı bu süreçte, mal, hizmet ve insanların hareketliliği en önemli unsuru teşkil etmekte ve bu hareketlerin önünde birer engel olarak görülen sınırların, geçirgenliğini arttırarak aşılmasını da beraberinde getirmektedir. Bu bağlamda yeni sosyal ve politik gelişmeler ve yenilikler sürekli olarak zuhur etmekte, kimilerinin etkileri neredeyse günlük olarak izlenebilirken, kimileri de uzun vadede kendilerini göstermektedir. Süregiden destekleyici ve karşı çıkan tartışmaları ile birlikte, bu gelişmeler politik yapıların mekânsal örgütlenmelerini de etkilemektedir. Bir taraftan, küresel düzeyde, genellikle hareketliliği arttırmak ve ulus ötesi sermayeyi çekmek için, devletler birlikler oluştururken, diğer taraftan da ulus altı düzeyde, bölgeler, yönetişimi ulus devletlerden daha etkin olarak yürütme iddiası ile yeni politik aktörler olarak ortaya çıkmakta ve küresel sermayeyi çekmek için ulus devletler ile rekabet etmektedir. Bu bölgeler arasında sınır bölgelerinde bulunanlar, değişen politik koşullar ve taşıdıkları tarihsel anlamlar nedeni ile özel bir ilgiyi hak etmektedir. Sınır bölgeleri, akademik yazında, küreselleşme süreci ile birlikte uluslararası ve kültürler arası ilişkiler, ekonomik gelişme, mekânsal planlama ve sınır ötesi ilişkiler konularında yeni fırsatlar sunan olgular olarak ortaya çıkmaktadır. Sınır bölgelerine atfedilen bu önem, sadece akımlara bağlı, fonksiyonel bir değişimle ilgili değildir. Bu süreçlerin getirdiği, yönetsel alanda yaşanan yapısal dönüşüm de burada belirgin önem taşımakta ve üzerinde araştırma yapılması gereken bir konuyu teşkil etmektedir. Genel hatları ile devletin dönüşüm süreci olarak kavramsallaştırılan bu süreçte, Avrupa Birliği, NAFTA, ASEAN ya da MERCOSUR gibi ulus üstü yapılar yeni ortaya çıkan yönetim biçimlerinin küresel halkasını oluştururken, yerelde örgütlenmiş sivil toplum kuruluşları, yerel yönetimler, merkezi idarenin taşra teşkilatları ve yerel sermaye de yönetişim kavramı etrafında yerel halkayı oluşturmaktadır. Ulus devlet ise bu iki katman arasında bir ara birim oluşturmakta ve küreselleşme sürecinde geçirdiği değişim tartışmalara konu olmaktadır. Bir tarafta ulus devlette bu iki halkaya doğru güç devri ile birlikte bir tasfiye süreci yaşandığı iddia edilirken, diğer tarafta da yeni kurumsal araçlar geliştirerek devletin küreselleşme sürecine adapte olduğu ve şekil değiştirdiği, fakat öznitelik olarak aynı kaldığı karşı argümanı durmaktadır. Genel olarak sınır bölgeleri, söz konusu küresel dönüşüm süreci içinde uluslararası ve kültürler arası etkileşimin üst düzeyde var olduğu alanlar olarak kabul görmektedir. Bariyerden köprüye geçiş metaforu ile simgeleştirilen bu süreçte süregiden kavramsal tartışmalar yukarıda tarif edilen çerçeveye dayandırılmakta ve pratikteki karşılığını sınır ötesi işbirliği (SÖİ) programlarında bulmaktadır. Oluşturulmaları ve uygulanmalarında liderliğini AB’nin yaptığı, fakat dünyanın farklı yerlerinde de kabul gören ve Türkiye’de de hızla artan bir uygulama alanı bulan bu programlara farklı kademelerdeki (küresel, ulusal ve yerel) aktörler dahil olmakta, etkileşime geçmekte ve yeniden şekillenen bir güç dengesini sınır bölgeleri özelinde oluşturmaktadır. Bu nedenle SÖİ programlarının incelenmesi, yerel ekonomik kalkınma, AB bütünleşme süreci gibi başka pek çok konunun yanında yönetim aktörlerinin küreselleşme sürecinde kendini yeniden konumlandırması ve bu alanda yerel yönetişim unsurlarının artan öneminin tespit edilmesi açısından önem taşımaktadır. İşbu çalışma konunun bu son kısmına dikkat çekerek, Türkiye’nin AB ile komşulukta olduğu sınır bölgelerinde küreselleşme süreçlerine bağlı olarak ortaya çıkan yerel, ulusal ve küresel aktörleri belirlemeyi, tarihsel süreç içinde konumlandırmayı ve AB üyelik sürecinin özellikle sınır bölgelerinde, kurumsal yapıya ve yönetim süreçlerine getirmekte olduğu dönüşümü ortaya koymayı amaçlamaktadır. Çalışma, üç temel kuramsal yaklaşımı, kavramsal arka planı açıklamak için kullanmaktadır: devletin yeniden ölçeklendirilmesi (state rescaling), yeni kurumsalcılık (new institutionalism) ve bölgelerin kurumsallaşması (institutionalization of regions). Devletin yeniden ölçeklendirilmesi kuramı, ulus devletin, küreselleşmenin de etkisi ile dönüşüme uğraması ve ulus üstü ve ulus altı ölçeklerde yeni yönetişim araçları ile kendini yeniden üretmesini konu edinmektedir. Söz konusu dönüşüm dikey ve yatay üç aktarımı mekanizmaları ile ve yapısalcı bir bakış açısı ile açıklandığı gibi, toplumsal yapımcılık (social constructivism) perspektifi ile ölçek siyaseti olarak da kavramsallaştırılabilmektedir. Bu sonuncusu, farklı ölçeklerdeki çıkarları ve güç ilişkilerini temsil eden aktörlerin, belirli politika alanlarında etkileşime girerek, toplumsal yapının bu ölçeklerde hem yeniden üretilmesini hem de dönüştürülmesini sağladığını iddia etmektedir. Çalışma bu savdan hareketle sınır ötesi işbirliğini bir ölçek siyaseti alanı olarak tanımlamaya ve ulus üstü, ulusal ve ulus altı (bölgesel) ölçeklerin bu alandaki dönüşümünü irdelemeyi hedeflemektedir. Farklı ölçekleri temsil eden aktörler belirli bir güce sahip kişiler olabilecekleri gibi, ağırlıklı olarak bu ölçeklerdeki güç ilişkilerinin cisimleşmiş hali olarak ifade edilen kurumlardan oluşmaktadır. Kurumlar ise sadece belirli kuruluşları değil, yasa ve kanunlar, gelenekler, toplumsal ilişki biçimleri ve söylemleri de içerecek şekilde tanımlanmaktadır. Yeni kurumsalcılık kuramı kabaca kurumların toplumsal yapının oluşmasında, yeniden üretilmesinde ve dönüşmesinde belirleyici olduğunu iddia etmektedir. Kurumlar toplumsal ilişkilerin birer ürünü olarak, toplumsal dinamikler tarafından kısıtlanmaktadırlar, fakat aynı zamanda girişimci bir rol üstlenerek toplumsal yapının dönüşmesinde de rol oynamaktadırlar. Yeni kurumsalcılık kuramı üç farklı perspektiften (tarihsel kurumsalcılık, toplumsal kurumsalcılık ve ussal seçim kurumsalcılığı) bakarak yasa ve kanunlar, toplumsal pratikler ve anlatılar (narrative) aracılığı ile kurumların dönüştürücü rolünü ve kısıtlanmışlığını açıklamaya çalışmaktadır. Ölçek siyaseti yürüten aktörlerin etkileşim türlerinin (yasa, pratik ve anlatılar) içinde bulundukları toplumsal koşulların bağlamı içinde ele alınması önem taşımaktadır. Bu bakımdan sınır ötesi işbirliğini, bir ölçek siyaseti alanı olarak tanımlamak açısından yeni kurumsalcı öğretinin kurum tanımı açıklayıcı özelliktedir. Son olarak Ansi Paasi tarafından geliştirilen bölgelerin kurumsallaşması kuramı, eş zamanlı olarak yürüyen 4 farklı sürecin ulus altı bölgelerin kurumsallaşması açısından önem taşıdığını iddia etmektedir. Bunlar bölgenin mekânsal olarak tanımlanması, bölgesel kurumların oluşturulması, bölgenin sembolik çerçevesinin tanımlanması ve bölgenin toplumsal bilinçte oluşturulması olarak tarif edilmektedir. Bu dört süreç ya da katman, farklı ölçeklerde gelişen toplumsal, ekonomik ve politik dinamiklerin yerel dinamikler ile karşılaşmasını ve etkileşime geçerek bölgelerin oluşma sürecini belirlemesini açıklamak amacı ile kullanılmaktadır. Bölgelerin kurumsallaşması kuramı farklı ölçeklerin yerel üzerindeki etkilerini ortaya koyması, dolayısı ile ölçek siyaseti ve yeni kurumsalcılık kuramlarında bulunan toplumsal yapımcı bakış açısı ile örtüşmekte ve sorunsalı bölgesel ölçeğe indirerek mekansal etkilerini de incelemeye olanak tanımaktadır. Sınır ötesi işbirliğinin özünde sınır bölgeleri için geliştirilmiş, mekansal boyutu tanımlı ve baskın olan bir politika aracı olması sebebi ile kurumsallaşma süreci, kimi noktaları ile bölgelerin kurumsallaşması aşamaları ile örtüşmektedir. Bu bakımdan, son kuramsal bakış açısı ölçek siyaseti yaklaşımını tamamlayıcı ve destekleyici bir rol üstlenmektedir. Sınır ötesi işbirliklerini bir ölçek siyaseti alanı olarak tanımlayıp, bunun dönüştürücü etkilerini kurumlar üzerinden okumaya çalışmak iki faklı tür yorumlamayı (ve okumayı) mümkün kılacak bir yönetimi gerektirmektedir. İlkin farklı kurumların birbirileri ile ilişkilerini ve oluşturdukları kurumsal yapıyı tanımlamak gerekmektedir. Bu amaçla kurumsal etnografya (institutional ethnography) olarak adlandırılan yöntem kullanılmıştır. İkinci olarak ise kurumsal aktörlerin içlerinde bulundukları toplumsal ve kurumsal yapıyı nasıl yorumladıklarının, dolayısı ile onun dönüştürülmesi ya da yeniden üretilmesi konularında kendilerini nasıl konumlandırdıklarının ortaya konulması gerekmektedir. Bu amaç için ise yorumlayıcı coğrafya (interpretative geography) yöntemi kullanılmıştır. Çalışmanın amacı doğrultusunda Türkiye’nin AB ile komşuluk ilişkisinde bulunduğu Edirne ve Kırklareli illerinde sınır ötesi işbirliği süreçlerine dahil olan yönetişim aktörlerinin ve tarihsel süreç içinde gelişimlerinin belirlenmesi ve etkinliklerinin ölçülerek küreselleşmeye bağlı olarak ortaya çıkan yeni yönetişim sisteminde konumlandırılmaları hedeflenmektedir. Bu doğrultuda, bu iki ilden oluşan sınır bölgesinde ve Ankara’da bakanlıklar düzeyinde sınır ötesi işbirliğine katılan ya da sınır ötesi işbirliği politikalarının belirlenmesinde söz sahibi olan kurumlar ile yarı yapılandırılmış mülakatlar yapılması yoluna gidilmiştir. Valilikler, kaymakamlıklar, belediyeler, sivil toplum kuruluşları, kalkınma bakanlığı ve AB bakanlığı temsilcilerinden oluşan görüşmeciler ile sınır ötesi işbirliğine olan yaklaşımları ve genel olarak sınır ötesi işbirliği konusundaki algılarını anlamak üzere gerçekleştirilen mülakatlar 30dk- 2 saat aralığında değişen farklı sürelerde yapılmıştır. Ayrıca sınır ötesi işbirliğini tanımlayan AB ve ulusal mevzuatlar da taranarak çalışmaya dahil edilmiştir. Saha çalışmasının bulguları ışığında, üç temel sonuç ortaya çıkmıştır. İlkin merkezi hükümet kaymakamlıklar nezdinde Edirne ve Kırklareli'nde sınır ötesi işbirliğinin gelişmesi ve yayılması konusunda tayin edici bir rol üstlenmektedir. Bu rol bir taraftan sınır ötesi işbirliğinin bir devlet politikası olarak benimsendiğini gösterirken (bakanlık yetkilileri ile yapılan görüşmeler de bu bulguyu desteklemektedir), diğer taraftan devletin AB ile sınır bölgeleri arasında kurulan bir ilişki biçimi olan sınır ötesi işbirliğine doğrudan müdahale ettiğine de işaret etmektedir. İkinci olarak bölgede sınır ötesi işbirliğinin gelişiminin kişilere bağımlı bir seyir izlediği ortaya konulmuştur. Literatürde kurumsal girişimci (institutional entrepreneur) olarak tanımlanan bu kişiler kendi çıkarlarından bağımsız olarak, sınır ötesi işbirliğini bölgesel kalkınmayı ve toplumsal refahı arttıracak bir “proje” olarak değerlendirmekte ve bölgede yaygınlaşması için çaba sarf etmektedir. Son olarak kullanımı gittikçe yaygınlaşan bölgesel kalkınma ajansı ve diğer kurumların bölgesel kalkınma fonları ile birlikte değerlendirildiğinde, sınır ötesi işbirliği ve beraberinde gelen proje bazlı kalkınma anlayışının bölgede gittikçe yaygınlaştığı ve benimsendiği ortaya çıkmaktadır. Bu anlayışın yerleşmesinin ise geleneksel Keynesçi refah devleti modelinin, yeni bölgeci, neoliberal bir yaklaşım ile ikame edilmesine yönelik bir dönüşüme işaret ettiği iddia edilmektedir.

This study aims to conceptualize cross-border cooperation (CBC) as a field of the politics of scale and to indicate the transformative dynamics within it that are shaped by local, national and supranational institutions. The politics of scale approach is a part of the state-rescaling theory, the main research topic of which is the transformation of the nation state. It is argued that several social, economic and political dynamics, such as globalization and the current phase of global capitalism, necessitate a transformation within the state structure. This transformation includes the invention and rediscovery of new scales such as the supranational and the regional scales, and the new forms of governance established by their involvement. While some aspects of the state-rescaling theory conceptualize the transformation of the nation state as a shift of its power upwards to the supranational scale and downwards towards the regional scale, the politics of scale approach argues that rescaling should be understood as negotiation and confrontation processes between actors who represent their scalar interests. Hence, these actors collide in specific policy fields, and both shape and are shaped by them. Cross border cooperation emerges as one of these policy fields over which a reading of these transformation processes becomes possible. However, such a reading cannot be completed without exploring the roles and positions of institutions involved in the politics of scale. New institutionalism theory provides an explanatory tool for understanding institutions and institutional structure. Looking from sociological, historical or rational choice perspectives, new institutionalists argue that institutions are a medium of social change and its reproduction. Through, laws, practices and narratives, institutions reproduce a given structure that is historically shaped by social dynamics. However, they also act as agents that are capable of transforming it. To understand the institutional dynamics of CBC from this perspective, this study uses two major methods, institutional ethnography and interpretative geography. While the first method enables a comprehensive understanding of the institutional structure of CBC in the Edirne-Kırklareli border region of Turkey, the latter allows an exploration of the institutional actors’ perceptions of CBC. The study uses 50 semi-structured interviews conducted between May and October, 2013 with provincial and district governors, mayors and municipal clerks, civil society actors in the Edirne-Kırklareli border region and officials from the Ministry of Development and Ministry of EU affairs. Through these interviews, the perceptions of actors representing institutions from various scales are examined to interpret the transformation of the nation state and this transformation’s effect on border regions. The findings of the study concentrate on three major fields where the institutionalization of CBC can be observed as a part of the politics of scale. First, the role of provincial and district governors is of crucial importance. As the representatives of the central government, governors aim to spread CBC in the region, making it a part of state policy. However, they also perform a gate keeping role, selectively allowing some actors to participate in CBC and blocking others from doing so at the same time. Second, CBC in the Edirne-Kırklareli border region strongly depends on specific individuals who are referred to in the literature as institutional entrepreneurs. These people, without enjoying any personal benefit, support CBC as a “project” that promotes regional development and the improvement of social welfare in the region. Hence, while they contribute to the institutionalization of CBC as a part of existing social and political structure, they also behave as agents who transform the local institutional setting through CBC. Finally, CBC, together with regional development agencies’ and other institutions’ funds for regional development, contributes to the implementation of new regionalist policies and creates a new way of doing business that can be defined as project-based development. Project-based development is one of the processes of the transformation of the nation state as these projects are used to substitute Keynesian welfare redistribution mechanisms.