Planlama yetkilerinde merkezileşme ve yerelleşme ikilemi: İstanbul örneği

Abstract

Bu tez çalışması, kentsel mekanda gerçekleşen uygulamaların yetki sahiplerini tanımlamakta ve değişen yetkililerin yarattığı etkileri incelemektedir. Türkiye'de yönetim sisteminde merkez ve yerel ilişkileri değişirken bu değişim planlama alanındaki yetkileri de şekillendirmektedir. Özellikle 2011 yılından sonra, Türk planlama sistemindeki her tür ve ölçekteki planların hazırlanması, onaylanması ve uygulanması aşamalarında hem merkezi yönetimin hem yerel yönetim hem de yönetim sistemleri içerisindeki birden fazla kurumun yetkili olması sorunsalı ile karşılaşılmaktadır. Bu durumun sorun teşkil etmesinin en önemli nedenleri planlama süreçlerinin karmaşıklaşması, planların işlevsizleşmesi, planlar arası uyumsuzlukların ortaya çıkması ve kentsel mekanın geleceğinin belirsiz hale gelmesidir. İnsanlığın ortaya çıkış tarihi ile ilişkili olarak sanatların en eskisi olarak nitelendirilen yönetim kavramı, insanları belirli bir amaca yönlendirmek için gerekli kaynakların en verimli şekilde kullanılmasını sağlamak olarak tanımlanmaktadır. Kamu yönetiminde, merkezden yönetim ve yerinden yönetim olmak üzere iki yönetim türü karşımıza çıkmaktadır. Merkezden yönetim anlayışında, yönetim için gerekli tüm kaynakların tek bir merkezde toplanması ve kamusal hizmetlerin merkezi yönetim hiyerarşisi içerisindeki ilgili birimler tarafından gerçekleştirilmesi söz konusu iken yerinden yönetimde karar organları seçim yoluyla işbaşına gelmiş olan yerel yönetim birimlerine, yerele özgü çözümler üretebilmek adına görev, sorumluluk ve yetki verilmesi söz konusudur. Devletler, siyasi yapılanmaları ve toplumsal sosyo-ekonomik değişimler karşısında merkezileşme ve yerelleşme eğilimlerini değiştirebilmektedir. Dünyada küreselleşme hareketinin başlaması ile birlikte merkezi yönetimlerin ulusal ve uluslararası ölçekte artan sorumlulukları karşısında merkezi yönetimlerin, yerel hizmetlerin sağlanmasında yerel yönetimlerin rollerini arttırması gerekliliği ortaya çıkmıştır. Bu durum karşısında dünyada küreselleşme ile paralel olarak yerelleşme süreci yaşanmıştır. Dünya Bankası gibi uluslararası kurumların, yerel kamusal hizmetlerin yerel yönetim birimleri tarafından gerçekleştirilmesi adına üretmiş olduğu politikalar dünya çapında yerelleşme hareketini desteklemiştir. Avrupa ülkelerinin yönetim sistemlerinde, yerel ölçekteki kamusal hizmetlerin sağlanmasında merkezi yönetimlerin yerel yönetim birimleri kadar aktif olmadığı görülmektedir. Türkiye'de yasal mevzuat göz önüne alındığında yönetim sistemi ikili yapı göstermekte, kamusal hizmetlerin sunumunun gerçekleştirilmesi süreci merkezi yönetim birimleri ile yerel yönetim birimleri arasında kurulan iş birliği sayesinde organize edilmektedir. Osmanlı Döneminde yerinden yönetim sistemine yönelik girişimler olsa da merkeziyetçi yapıdan uzaklaşmak merkez ve yerel arasında yetki ve sorumlulukların paylaşılması noktasında bir dengeye kavuşmak söz konusu olmamıştır. Cumhuriyetin ilanından bu yana, çeşitli yasal düzenlemeler yapılmış ve yerelleşme adına girişimlerde bulunulmuştur. Ancak ülkede halen, merkeziyetçilik anlayışı ağır basmakta ve kamusal hizmetlerin büyük kısmının merkezi yönetim tarafından sağlanmaya çalışılması eğilimi gözlemlenmektedir. Merkezi yönetim ile yerel yönetim birimleri arasında çeşitli alanlarda yaşanan yetki karmaşası, kamusal hizmetlerin sunulmasında etkinliği ve verimliliği etkilediği gibi yerel sorunların çözümünde aksaklıklarla karşılaşılması söz konusu olabilmektedir. Türkiye'de Cumhuriyetin kurulmasından bu yana yönetim sisteminde yerelleşme eğilimleri görülse de, iktidarın tek güç olma isteği ve milletin bölünmezliği ilkesinin benimsenmiş olması durumu mevcuttur. Bu durum karşısında, yerel yönetim birimleri merkezi yönetimin bir uzantısı olarak görülmüş ve merkezi yönetimin denetimi altında faaliyet gösterebilmiştir. 2002 yılından sonra iktidar ile yerel yönetim birimlerinin aynı siyasi görüşe sahip olması dolayısıyla yerelleşme politikalarının gündemde olduğunu ve yerel yönetimlerin yetkileri ile ilgili düzenlemeler göz önüne alındığında yerelleşme eğiliminde olumlu gelişmeler yaşandığını söylemek mümkün olmaktadır. Ancak 2011 yılından sonra yerel yönetimlerin yetkilerinin merkezi yönetime bağlı bakanlıklara ya da kurumlara aktarılmış olduğunu gösteren örnekler ile karşılaşılmaktadır. Planlama yetkileri açısından merkezi yönetim ile yerel yönetim arasındaki ilişkiler incelendiğinde, özellikle son 21 yıl içerisinde yetkilerin yerel yönetimlerden merkezi yönetime aktarıldığını görmek mümkündür. 2004 yılında yürürlüğe giren 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu incelendiğinde, planlama yetkilerinin ilçe belediyelerine ve büyükşehir belediyelerine verildiğini görmek mümkündür. Ancak 2011 yılı ve sonrasında yapılan yasal düzenlemeler ile kentsel mekanın tanımlı her bir parçasının planlanması noktasında yetkilerin Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına devredilmesi söz konusudur. 2011 yılında yürürlüğe giren Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname planlama yetkilerinde yaşanan merkezileşme sürecinin başlangıcını teşkil etmektedir. Bu noktada, 1983 tarihli ve 180 sayılı Bayındırlık ve İskan Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile yeni kurulan Bakanlığın görevleri karşılaştırıldığında, Bayındırlık ve İskan Bakanlığının kamu yapılarına ilişkin yetkilerinin bulunduğunu ancak buna karşı Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının kamu yapılarını ve kentsel mekanın tanımlı bazı parçalarını da kapsayan yetkilerinin bulunduğu görülmektedir. Ek olarak, aynı yıl yürürlüğe giren 648 sayılı KHK ile 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede yapılan değişiklikler ile Bakanlığa verilen yetkiler daha da genişletilmiştir. 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile planlama hiyerarşisi içerisindeki yerel ölçekli planlarda yetki karmaşası ortaya çıkmış hatta Bakanlığa verilen bazı yetkiler nedeniyle yerel yönetimleri süreç dışı bırakan örnekler ortaya çıkmıştır. 2011 yılından sonra yapılan bazı yasal düzenlemeler ile Bakanlığa verilen planlama yetkilerinin sınırları daha da genişletilmiştir. Bu kapsamda, araştırma hipotezi "Plan yapma ve onaylama yetkilerinin merkezileşmesi ve yerelleşmesi ikilemi, planlama sistemini ve mekanı olumsuz etkiler." şeklinde belirlenmiştir. Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından ilgili kanunlara dayanılarak plan ve plan değişikliği yapılan güncel üç örnek seçilmiştir. Bu örneklerin planlama geçmişleri, meri plan durumları ve dava süreçleri ele alınmıştır. Atatürk Havalimanı Millet Bahçesi, Etiler Polis Meslek Yüksek Okulu ve Göktürk Rezerv Yapı Alanı örneklerinin meri planları, 2022 yılında, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının 644 sayılı KHK, 6306 sayılı Kanun ve 1 Numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine dayanarak hazırladığı plan ve plan değişikleridir. Bakanlık, daha önce İstanbul Büyükşehir Belediyesi ve ilgili ilçe belediyeleri tarafından hazırlanan planları değiştirerek meri planlar ile uyumsuz ve bütünlülük arz edemeyen, nüfus ve yapı yoğunluğunu arttırıcı nitelikte, donatı alanları dengesini ve ulaşım gibi altyapı alanlarının yeterliliğini gözardı eden, katılım mekanizmasını yok sayan, planlama hiyerarşisine ve 3194 sayılı İmar Kanununa aykırı planlar ortaya çıkarmaktadır. Ortaya çıkan planlar, örnek alanlarda geliştirilen projeleri meşru kılmak amacıyla hazırlanmaktadır. Tüm bu saptamalar planların işlevsizleştirilmesi, planlama süreçlerinin yok sayılması ve kentsel mekanın geleceğinin belirsizleşmesi sonuçlarını doğurmaktadır.