Privatization, liberalization and deregulation of Turkish state railways and frameworks for public-private partnerships

Abstract

In modern societies and in the sense of a holistic view, political, social and economic sustainability deeply depends on the efficient transport systems. From the economic perspective, transport facilities extend markets, provide the capital and labor mobility, enhance the mass production, ensure price stability, create employment opportunities, challenge the monopolies, develop industries and agriculture, and increase national wealth. As for the social dimension, they facilitate the discovery of new lands and redound to the distribution of population, raise the living standards, encourage cultural and idea exchanges amongst the people from all corners of the world, enable people and authorities to manage the national disasters, and broaden the people's outlook. Politically, they maintain national unity, pave the way for integration, boost national independency, strengthen the national defense, and provide national wealth and income in the country. Transport facilities might be categorized in three major groups including: Land (rail, road and pipeline), air and water (shipping). Indubitably, during the last two centuries rail industry played the pioneering role in the freight and passenger transportation and it was unrivaled for almost a full century. It is no exaggeration to say that the industrialization and globalization process would hobble without rail networks. However, the Post-Second-World-War era was a turning point where highway overtook the rail and the gap began to experience an incessant expanse. However, emerging technologies in the rail sector such as high-speed rail services in some European and Far-Eastern countries triggered the revival of railways in later decades of 20th century. Eventually, due to some critical parameters such as environmental impacts, energy efficiency, safety issues, ability in the transportation of bulky and heavy goods, economic issues, larger capacity, etc. railways have to revive and the coming decades will provide a golden opportunity in realization of the mentioned goal. In Turkey, the history of railways dates back to the Ottoman age where most of the lines were constructed by the imperialist countries such as England, France and Germany. There is no doubt that all these countries were following their own goals in developing such facilities. However, after the proclamation of the republic in 1923, considerable steps were taken to nationalize the rail network in the country and develop new assets. Similar to the worldwide trend, rail sector experienced a serious retrogress after the Second World War in Turkey and it continued until the beginning of the new millennium. In early 2000s, Turkish government decided to prioritize the investments in transport facilities, particularly in the rail sector and in development of high-speed rail network. From a historical perspective, in Turkey and many other countries around the globe, all layers of the rail market including but not limited to the track construction, rolling stock provision, service operation and system maintenance were controlled by national monopolies. On one hand, the efficiency of such monopolistic power in the sector was questioned by authorities and researchers unanimously. On the other hand, economic crises and budget limitations acted as barriers in development of new rail lines. These obstacles persuaded the governments to be in search of effective alternatives to the traditional approaches. Within this context, a remarkable remedy was activation of private finance in provision of public infrastructures such as railways. Thus, the term "public-private partnership" (PPP) came into prominence in development of such facilities. In the Turkish rail sector, PPP approaches are mostly utilized in the framework of Greenfield and Brownfield projects. In the former one, private sector is responsible in the projection and construction phases, too. Build-Operate-Transfer (BOT) is the most common PPP tool in provision of transport facilities in Turkey. A remarkable number of transport facilities in the country has been actualized under BOT/PPP approaches. However, there is no such an application in the rail sector of Turkey to the date. As for the Brownfield approach, private sector is mostly responsible for the enhancement and better operation of the existing systems to make profit in return for the payment to the public entity. In provision of high-speed rail (HSR) network and new conventional lines in the country beside the improvement of the existing systems, both Greenfield and Brownfield approaches can be vastly used and a comprehensive evaluation and analysis of the process is required to reach successful outcomes. In Literature, there are numerous researches in favor and in opposition to the application of PPPs in infrastructure projects and in this thesis, it is targeted to make such a fair and comprehensive analysis. As is clear, railways are multi-disciplinary, multi-decision-making agents with conflicting interest groups. Rail PPPs involve three major interest groups including: public entity as the provider of the infrastructure, private firms as the rail service operators and passengers as the users. These groups follow some contradicting views. Passengers look for the services which are compatible with their budget and timing preferences. They naturally prefer to pay less for the service. On the other hand, private service operators tend to maximize their ticket prices to obtain highest possible level of revenues. Private firms also tend to pay less as Track Access Charge (TAC) to the public entity. However, public side tries to collect more TAC values from the private operators and it also urges the private firms to keep the prices in a limited level to make the passengers feel satisfied. Consequently, there are profound conflicts amongst the players of the system. Optimization methods and tools are very useful in evaluation of such environments. However, conventional optimization methods fail to satisfy the realism since they simplify the multi-agent and multi-objective environment to one in which all interest groups follow a unique system-wide objective. Indeed, in such settings in real world, each group pursue its own individualistic goals and tend to maximize its own benefit without regard to the thoughts of other players. At this point, a need for a more realistic optimization and simulation method is highly necessitated. "Game Theory" can provide such a philosophy and tool to evaluate the rail market liberalization in a realistic manner. Thus, in this thesis we have used game theory in two fields. In the first case, behavior modeling and conflict resolution is addressed by some simple 2×2 games entitled: "Prisoner Dilemma", "Chicken" and "Stag-Hunt" games. Afterwards, a liberalized rail line analysis is done using cooperative game with non-transferable utility approach. To actualize the simulation, "GoLang" programming language has been used in this thesis to evaluate the network inspired by the Istanbul-Ankara HSR. The data for passengers has been collected via conducting a stated preference (SP) survey at the Pendik station in Istanbul. Game theoretic behavioral analysis of the conflicting agents prove that the early understanding of the probable problems may avoid serious contradictions in the dynamic process of long-term rail PPPs. In addition, the results proposed by the model used in this thesis provide better resolutions for all interest groups by application of various time scheduling.

Bir ülkenin ekonomik kalkınma ve gelişmişlik seviyesinin önde gelen gösterge ve etkenlerinden bir tanesi, o ülkenin ulaşım ağlarıdır. Çağdaş bir toplumda, ekonomik, sosyal ve siyasi istikrar ve sürdürülebilirlik, o toplumdaki güçlü ulaşım ağları ile ciddi derecede etkileşimdedir. Ulaşım ağlarının ekonomik boyuttan ele alınmasında, piyasaların genişlemesi, iş gücü ve sermayenin aktarılması, toplu üretime sunduğu fırsatlar, iş imkanları yaratmak, tekelde olmaya etkili bir düzeyde karşı gelmek, tarım ve sanayi ürünlerinin üretimi ve dağıtımın, ve milli gelirin artımın göze çarpan etkilerden sayılabilir. Sosyal açıdan konuyu irdelemeye gelince, ulaşım imkanlarının yeni toprakların keşfi, nüfus yoğunluğu ve dağılımının daha etkili olması, insanların yaşam kalitelerinin yükselmesi, insanların dünyanın dört bir yanından birbirleri ile kültürel ve fikir paylaşımlarının yapılması, doğal afetlerde hızlı ve güvenli bir biçimde müdahalelerin yapılması, ve insanların ufkunun genişlemesinde payı pahabiçilmezdir. Siyasi bakımdan, ülkelerin ulaşım ağları ve imkanları ülkedeki ulusal birliğin hayata geçmesinde, bütünleştirici siyasetlerin uygulanmasında, ulusal bağımsızlığa sahip çıkılmasında, milli savunma konusunda başarılı olmakta, ve devlet ve milleti yönetmek için ulusal refah ve gelir kaynaklarının yaratılmasında büyük rolü vardır. Ulaşım demiryolu, karayolu, havayolu, denizyolu ve boruhattı sektöerlerinden oluşmaktadırç her sektörün kendi içinde alt sistemleri ve etki alanları vardır. Hiç şüphesiz, 19. yüzyılın başlarından beri, demiryolu sektörü hem yolcu hem de yük taşımacılığında yeni bir çağ açarak, dünya tarihinde küresel olarak ulaşımı daha etkili hale getirdi ve bu konuda öncülük yaptı. Hemen hemen tam bir asır öncülüğünü rakipsiz bir şekilde devam ettiren demiryolları, 2. Dünya Savaşı sonrası yerini sürekli bir şekilde karayollarına vermeye başladı. Bütün bilim adamları, araştırmacıların ve siyasilerin sözbirliğiyle demiryollarının sanayileşme ve küreselleşmenin olmazsa olmazı olduğunu kabul ettikleri demiryolu sektörü artık eski gücünü yitirmiştir. Dünyada artık her geçen gün yük ve yolcu taşımacılığında demiryollarının payı giderek düşüyordu. Bu düşüş onyıllarca devam ederken, 20. yüzyılın son çeyreğinde bazı Batı Avrupa ve Uzak Doğu ülkelerindeki demiryolu sektöründe geliştirdikleri yenilikçi telnolojiler (yüksek hızlı demiryolları gibi), gidişatın terse dönmesi ve demiryollarının tekrar ıvmeli bir şekilde değer kazanmasına yol açtı. Sonuç olarak, demiryollarının daha çevreci olmasına, enerji verimliliğinin yüksek olmasına, daha güvenli olmasına, ağır ve hacimli yüklerin taşınmasında daha etkili olmasına, kapasitesinin fazla olmasına vs gibi konulara istinaden, demiryollarının önümüzdeki yıllarda dünyada daha da etkili hale gelmesi düşünülüyor. Türkiyede demiryollarının tarihi çok eski zamanlara ve Osmanlı İmparatorluğuna dönmektedir. 1800lı yıllarda Osmanlı topraklarında yapılan çoğu demiryolu projesi, İngilizler, Fransızlar ve Almanlar tarafından yapılmıştır. İsmi geçen yabancı ülkelerin Türkiyede yapmış oldukları demiryolları açıkca kendi siyasi, askeri ve iktisadi amaçlarına hizmete dayanarak yapılmıştır ve yerel halka ve ekonomiye hitap etmesi pek düşünülemez. Bu süreç, Türkiye Cumhuriyetinin ilanına müteakiben, ulusal çıkarlara paral olacak bir şekilde yön değiştirmiştir. Osmanlıdan günümüz Türkiyesinin topraklarında kalan demiryolları millileştirilme sürecine gitmiştir ve azimli bir şekilde altyapı ve hatlarının geliştirilmesine gayret gösterilmiştir. Fakat bütün dünyada olduğu gibi, 2. Dünya Savaşı sonrası, Türkiyede de karayolları artık daha etkili bir ulaşım moduna dönüşmüştür ve giderek demiryolları yük ve yolcu taşımacılığında ciddi bir şekilde değer kaybına uğramıştır. En son aşamada, 2000li yılların başında, devletin ulaşım politikalarına ciddi önem vermesi sayesinde bütün modlarda özellikle demiryollarında canlandırma siyasetleri yaşanmıştır. Bu kapsamda, ülkenin yüksek hızlı demiryolu ağının hızlı bir şekilde geliştirilmesi, yeni konvansyonel hatların yapılması ve mevcut altyapıyı iyileştirilmesi devletin en başta gelen amaçlarından olmuştur. Hemen hemen bütün dünyada olduğu gibi, uzun yıllar boyunca Türkiyede de demiryolu sektörünün projelendirme, hat yapım ve inşaatı, taşıt tedariki, işletme ve bakım onarım gibi bütün alt sektörleri devlet tekelinde olmuştur. Bir taraftan, tekelde yürütülen yönetimin hemen hemen her alanda ve sektörde yetersiz ve etkisiz olduğu karar vericiler ve araştırmacılar tarafından onaylanmıştır. Diğer yandan, dünyada zaman zaman yaşanan ekonomik krizler, bir çok ülkenin demiryolu gibi büyük sermaye gerektiren altyapılara yatırım yapmasın önünde ciddi engeller oluşturmuştur. Bu nedenler ile, artık bu gibi yatırım ve kamu yararı olan hizmetlerde daha etkili yöntemler araştırılmıştır. Böylece, bü yöntemlerin neredeyse başında gelen özel sektörün sermaye ve çok-yönlü deneyim katılımı ortaya çıkmıştır. Böylelikle, kamu-özel işbirliği yaklaşımıyla dünyada bir çok altyapı projesi gerçekleştirilmiştir. Türkiyede, kamu-özel işbirliği kapsamında yapılacak olan demiryolu projeleri Greenfield (sıfırdan yapılan) ve Brownfield (mevcut hattın yenillenmesi, genişlemesi vs) yaklaşımıyla yapılabilecektir. İlk uygulamada, özel sektör işletme dışında projenin projelendirilmesi ve inşaatı aşamalarında da aktif olacaktır. Böylece, ülkede ulaşım altyapı alanında bir çok havaalanı, otoyol, köprü, tünel vs. Yap-İşlet-Devret yöntemi ile gerçekleştirilmiştir. Demiryolu alanında Türkiyede bu tarihe kadar benzer bir Yap-İşet-Devret projesi gerçekleştirilmemiştir. İkinci yaklaşımda (Brownfield), özel sektör ve daha doğrusu özel işletmeci firmalar mevcut hattın iyileştirilmesi ve daha etkili bir biçimde hizmet sunmasında katkı sağlamalılar. Özel sektör sağladığı kaliteli hizmetten de gelir elde edecektir. TCDDİ'nin ülkede yüksek-hızlı demiryolları ağının geliştirme ve mevcut hatları daha verimli kullanma hedeflerini göz önünde bulundurduğumuzda, gelecek yıllarda yoğun bir şekilde bahsedilen yöntemler söz konusu olacaklar. Bu nedenle, konuyla ilgili geniş kapsamlı araştırma ve değerlendirmeler yapılmalı, dünyadaki benzer uygulamalar incelenmeli, artısı ve eksisi incelenmeli ve Türkiyede daha önce diğer alanlarda gerçekleştirilmiş benzer uygulamalar ayrıntılı bir şekilde irdelenmelidir. Literatürde, dünyanın her tarafından bu gibi uygulamaların lehinde ve alayhinde yapılmış olan araştırmalar mevcuttur. Bu tez kapsamında, ilk adımda dünya örneklerinden yapılan değerlendirmelerden yola çıkarak, ülkemiz adına kapsamlı ve tarafsız bir araştırma yapmayı amaçlıyoruz. Bilindiği üzere, demiryolu sektöründeki faaliyetler çok-yönlü, çok-kapsamlı ve çok-karar mercililer. Kamu-özel işbirliği kapsamında yapılmış olacak demiryolu projeleri doğal olarak üç farklı kitleyi muhatap alacaktır. Bunun içinde kamu temsilcisi altyapı ve yasal süreçleri sağlamakla, ve özel işletmeci firmalar anlaşma kapsamında tren hizmetleri sunmakla mükellefler. Üçüncü çıkar grubü ise çeşitli sosyo-ekonomik profillere sahip olan yolculuk eden misafirler ve hat kullanıcıları. Bu üç çıkar grübünün takip ettikleri amaçlar bazı noktalarda taban taban zıt sayılıyor. Örneğin, yolcular zaman tercihlerine uyan en uygun ve ucuz treni bulmaya çalışırken, işletmeci firmalar olabildiği en yüksek fiyatlara bilet satışı yapmak isterler. Kamu sektörü özel işletmecilerden yüksek oranda hatta erişim ücreti toplamaya çalışırken, işletmeciler bu rakamı mümkün olabilecek en düşük rakamlarda tutmaya çalışırlar. Kamu yetkilileri halka hizmet açısından, yapılan projenin daha geniş kitleleri uygun şartlarda kapsamk isterler ama doğal olarak özel işletmeciler bu konuda aynı duyarlılığı göstermeyebilirler. Bu konulara dikkat edildiğinde, kamu-özel işbirliği kapsamında bir demiryolu projesi yapılacak ise, sistemin çok derin ve ayrıntılı analizi yapılmalı ve olabilecek zıtlıkları daha ilk aşamalardan ve başlamadan resetleyip gereken önleyici tedbirleri almakta büyük fayda olduğu ortaya çıkıyor. Böyle bir ortamda, optimizasyon yöntemlerinin kullanılması son derece verimli ve sağlıklı incelemeler ve analizler sunabilir. Her nasılsa, geleneksel optimizasyon yöntemleri bu alanda yetersiz ve gerçeklilik dışı kalabilir. Bunun nedeni, bu tarz yöntemlerin çok yönlü ve çok-amaçlı hedef fonksiyonlarının alınıp, yerine sistem genelinde tek bir amaç varmış gibi bir ortam yaratmasından geçer. Başka bir ifadeyle, geleneksel optimizasyon yöntemi kamu-özel işbirliği demiryolu projesinde bahsı geçen üç zıt düşebilen çıkar gruplarının tek ve sistem genelinde ortak bir amaçı takip etmeye indirgiyor. Bu yaklaşım, yapılan model ve analizi tamamen gerçekçilikten uzaklaştırır. Gerçek dünyada, böyle bir uygulama olacak ise her çıkar grubu öncelikli olarak kendi çıkar ve menfaatini ön planda alır ve kendi karını en üst düzeyde tutmak ister. Bu noktada, model kurma ve analiz etmek için daha sağlıklı ve gerçekçi bir yönteme ihtiyaç duyuluyor. Oyun kuramı (game theory) böyle bir değerlendirme ortamı sağlamak için olabilecek en uygun ve gerçekçi bir araçtır. Böylelikle, tez kapsamında iki farklı yaklaşımla oyun kuramı kullanılmıştır. İlk aşamada, karar vericilerin kısa ve uzun vadede olabilecek bütün menfaat çekişme sebepleri ve onlara alınması gereken tedbirleri dünyada gerçekleşmiş olan demiryolu projeler üzerinden ve basit 2×2 oyunlarla ele almıştır. İkinci adımda ise, cooperative game non-transferable utility kullanarak Anakar-İstanbul hızlı tren hattı üzerinde model kurulmuştur ve "bargaining problem" için "Nash solution" mantığına benzer bir yöntem geliştirilmiştir. Yolcu verisi toplanması için İstanbul Pendik durağında 191 kişilik bir anket yapılmıştır. Modeli geliştirmek için "GoLang" programlama dili kullanılmıştır. Sonuç olarak, oyun kuramının sunduğu değerlendirmelerin kamu-özel işbirliği demiryolu prjelerinde daha ilk etaptan muhtemel sorunları öngörüp ve her türlü aksilği önlemek adına alınması tedbirlerin sunulmasında faydası görülmüştür. Ayrıca oluşturulmuş model özel işletmecilerin servis saatleri ile gereken ayarları yaparak her üç çıkar grubunun daha memnun olacaklarını ortaya koymuştur.